๗ ปีแห่งคุณค่าการเรียนรู้ :
“สิทธิมนุษยชน คือ ชีวิต
(๑)
พลังประชาชน คือ ที่มาและอำนาจ
ของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ
ฉันเป็นสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ( ส.ส.ร.)ฉบับปี ๒๕๔๐ เป็นผู้แปรญัตติในคณะกรรมาธิการยกร่างให้มี “คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ” (กสม.) จากร่างแรกที่มีแต่ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา และได้ติดตามการถกเถียงในร่างกฎหมาย กสม.ซึ่งมีผล ปี ๒๕๔๒ องค์กรนี้เกิดขึ้นท่ามกลางแนวคิดที่ต่างกันอย่างมาก ตั้งแต่ช่วงการร่างรัฐธรรมนูญจนถึงการร่างกฎหมาย ซึ่งมีการปรับแก้ไขทั้งในสภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภา และมีการประชาพิจารณ์ทั่วประเทศ จนในที่สุดฉันเองมีโอกาสมาเป็น๑ ใน ๑๑ คนของ กสม.ชุดแรกเมื่อ ๑๓ ก.ค.๔๔ หลังจากทำหน้าที่ ๕ ปีกว่า มีการรัฐประหาร ๑๙ กันยายน ๒๕๔๙ และฉีกรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ มี ส.ส.ร.ชุดใหม่ จนเกิดรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ ซึ่งตลอดช่วงเวลาดังกล่าว สะท้อนถึงความคิดที่ยังแตกต่างขัดแย้งในเรื่อง “สิทธิมนุษยชน” และ “ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ” นำมาซึ่งปัญหาท้าทายต่อองค์กรนี้ทั้งในรัฐธรรมนูญ ในร่างกฎหมายที่กำลังแก้ไขใหม่และในการปฏิบัติงานของกสม. ทั้งชุดแรก และ กสม.ชุดใหม่ตามรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ โดยฉันและกสม.ชุดแรกปฏิบัติหน้าที่ต่อไปแม้จะเกินวาระ ๖ ปี จนมาถึงวันที่มีการสรรหากสม.ชุดใหม่ ในรอบปีที่ ๘
ประสบการณ์และบทเรียนสำคัญที่สุดเหนืออื่นใด ฉันสรุปด้วยความประทับใจอย่างยิ่งว่า
“พลังประชาชน คือที่มาและอำนาจ ของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ”
...จากการต่อสู้ของประชาชนคัดค้านเผด็จการ ต้องการประชาธิปไตย และความเป็นธรรมในสังคม โดยเฉพาะจุดเปลี่ยนจากเหตุการณ์พฤษภาประชาธรรม ปี ๒๕๓๕ นำมาซึ่งกระบวนการเริ่มต้นของการปฏิรูปการเมือง โดยให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญ ในปลายปี ๒๕๓๙ ที่กำหนดให้มีที่มาจากความหลากหลาย และกำหนดให้มีส่วนร่วมของประชาชนตั้งแต่ต้นจนตลอดกระบวนการ ในช่วงเวลานั้นฉันเป็นหนึ่งในผู้ร่วมก่อตั้งและคณะทำงาน “เครือข่ายผู้หญิงกับรัฐธรรมนูญ” เราร่วมกันรณรงค์การปฏิรูปการเมือง และการมีส่วนร่วมของหญิงชายในการร่างรัฐธรรมนูญ ผู้หญิงลงสมัครเพื่อการคัดเลือกเป็นสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ จำนวนมากในขอบเขตทั่วประเทศ เพียงแต่ผู้สมัครหญิงสามารถผ่านด่านการคัดเลือกของรัฐสภาขณะนั้นเข้ามาได้เพียง ๖ คนจาก ๙๙ คน โดยฉันได้เป็น ส.ส.ร.จากจังหวัดหนองบัวลำภู
เครือข่ายผู้หญิงกับรัฐธรรมนูญทำงานต่อเนื่องร่วมมือกับองค์กรพัฒนาเอกชน และนักวิชาการ รวมทั้งการประสานกับ ส.ส.ร. เพื่อขับเคลื่อน ๓ ประเด็นหลักในการร่างรัฐธรรมนูญ คือ การบัญญัติรับรองสิทธิเสรีภาพของประชาชนให้กว้างขวางที่สุด การผลักดันประเด็นความเสมอภาคหญิงชาย และการมีมาตรการกลไกที่เป็นอิสระในการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งการมี“คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ” ให้เป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ
คณะทำงานยกร่างเบื้องต้นที่นำเสนอต่อคณะกรรมาธิการยกร่างของสภาร่างรัฐธรรมนูญ กำหนดให้มีเฉพาะผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา ไม่มีคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ฉันในฐานะ ส.ส.ร. และเป็นกรรมาธิการยกร่างผู้หญิงเพียงคนเดียวใน ๓๒ คน จึงต้องมีหน้าที่ขอแปรญัตติเพิ่มเติม โดยทำงานประสานงานอย่างใกล้ชิดทั้งเครือข่ายผู้หญิงกับรัฐธรรมนูญ และองค์กรด้านสิทธิมนุษยชน รวมทั้งแรงสนับสนุนจากส.ส.ร. จำนวนหนึ่ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งคุณอานันท์ ปันยารชุน ประธานคณะกรรมาธิการยกร่าง ฯ จนในที่สุดคณะกรรมาธิการยกร่างมีมติให้มีคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ควบคู่กับผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา แต่กว่าจะเป็นที่ยอมรับให้มีการบัญญัติ “คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ”ในรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ มาตรา ๑๙๙ และ ๒๐๐ ก็มีการขอแปรญัตติคัดค้านอย่างกว้างขวาง และต่อเนื่องในทุกขั้นตอนกว่าจะผ่านวาระที่ ๒ ด้วยความไม่เข้าใจและกังวลใจของ ส.ส.ร.บางส่วน เกรงว่าจะเป็นองค์กร “ซ้าย” หรือเข้าข้างประชาชนจนเกินไป[1]
จุดแข็งอย่างสำคัญของสภาร่างรัฐธรรมนูญ คือต้องรับฟังความคิดเห็นของประชาชนตลอดกระบวนการร่าง และรัฐสภามีสิทธิเพียง “รับ”หรือ “ ไม่รับ”เท่านั้น ไม่มีสิทธิแก้ไขใดๆ ในกระบวนการรับฟังความคิดเห็นอย่างกว้างขวางตั้งแต่ก่อนร่าง และตลอดกระบวนการ จึงมีกระแสสนับสนุนจากภาคประชาชน องค์กรพัฒนาเอกชน และนักวิชาการ ทั้งในการตอบแบบสอบถามนับล้านฉบับ และในเวทีประชาพิจารณ์ทุกจังหวัด รวมทั้งเวทีประชาพิจารณ์เฉพาะกลุ่ม ความเรียกร้องต้องการและคาดหวังให้มี “คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ”เป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ทำให้รัฐธรรมนูญปี ๒๕๔๐ ก่อเกิดคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ เป็นองค์กรอิสระเพื่อส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชน เพื่อเป็นหลักประกันของประชาชนในการใช้สิทธิของบุคคลและสิทธิชุมชนโดยตรง เสริมภารกิจกับองค์กรอิสระอื่นๆ อาทิ ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง ศาลยุติธรรม ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา คณะกรรมการปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ(ป.ป.ช.) คณะกรรมการการเลือกตั้ง( กกต.) คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน( คตง.)
แต่เจตนารมณ์พื้นฐานของรัฐธรรมนูญ คือ รับรองและคุ้มครองให้ประชาชนสามารถใช้สิทธิเสรีภาพของตนได้โดยตรง เป็นหลักสำคัญที่สุด
อำนาจหน้าที่ของกสม.ในประการสำคัญที่ฉันและส.ส.ร.หลายท่านในช่วงปี ๒๕๔๐ เสนอและพยายามผลักดัน แต่ไม่ประสบผล กล่าวคือ แม้ว่า กสม.ไม่มีอำนาจเหมือนศาล และไม่ควรจะเหมือนศาล แต่ควรต้องให้อำนาจหน้าที่ กสม.ยึดโยงกับอำนาจของศาล เพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชนจากต้นเหตุได้ดีขึ้น แทนที่จะตรวจสอบและแก้ไขรายกรณี และต้องรอการสั่งการของนายกรัฐมนตรี หรือการแก้ไขกฎหมายของรัฐสภาเท่านั้น เช่น เมื่อพบปัญหาจากกฎหมาย กฎ ระเบียบ และการสามารถฟ้องแทนผู้เสียหาย เพื่อเป็นการสร้างบรรทัดฐานต่อการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่รัฐและหน่วยงานรัฐ ให้คำนึงถึงมิติสิทธิมนุษยชน โดยช่วงนั้นฉันได้เสนอญัตติในขั้นตอนการยกร่าง และการแปรญัตติในวาระที่สองไว้ดังนี้
๑)ให้ กสม.เสนอต่อศาลรัฐธรรมนูญโดยตรง เพื่อให้วินิจฉัยกฎหมายที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ
๒)ให้ กสม. เสนอต่อศาลปกครองโดยตรง เพื่อให้วินิจฉัย กฎ ระเบียบ และการกระทำของเจ้าหน้าที่รัฐ หรือหน่วยงานรัฐ ว่าขัดต่อรัฐธรรมนูญ
๓)ให้ กสม. พิจารณาฟ้องต่อศาลยุติธรรมแทนผู้เสียหายได้
จากบทเรียนการทำงาน กสม. ๗ ปีกว่าที่ผ่านมา ฉันยิ่งประจักษ์ชัดว่า ถ้ารัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ สามารถบัญญัติกรณีการฟ้องต่อสามศาลตามที่ฉันขอแปรญัตติไว้ดังกล่าวตั้งแต่แรก จะทำให้กสม.สามารถคุ้มครองสิทธิมนุษยชนอย่างมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น แทนที่กฎหมายจะให้ กสม.เสนอมาตรการแก้ไขปัญหาโดยยึดโยงกับอำนาจของนายกรัฐมนตรีในการสั่งการ และเสนอต่อรัฐสภาเพื่อดำเนินการต่อไปเท่านั้น
เมื่อมีการตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญใหม่ เป็นที่เห็นได้ชัดเจนว่า เส้นทางที่ไม่ค่อยราบรื่นขององค์กร
อิสระ “คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ” เริ่มย้อนรอยซ้ำซากในอดีต จากความคิดอคติของกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ และ ส.ส.ร.บางส่วน แม้แต่ผู้ที่มาจากองค์กรนี้เองก็ตาม ประกอบกับความไม่เข้าใจเจตนารมณ์ของภาคประชาชนต่อการมีองค์กรอิสระนี้ จนถึงกับมีการเสนอให้ยุบกสม. ไปผนวกเป็นงานบางส่วนของผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา ซึ่งเป็นข้อเสนอเก่าแก่สมัยที่ฉันกับ ส.ส.ร.๒๕๔๐ ต่อสู้ เพื่อให้มี กสม. ในช่วงคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญปี ๒๕๔๐ นั่นเอง
ในทันทีที่มีข่าวการเสนอยุบ กสม. ก็มีจดหมาย การแถลงข่าวจากองค์กรพัฒนาเอกชน ภาคประชาชนทั่วประเทศ และ นักวิชาการ คัดค้านข้อเสนอดังกล่าว รวมทั้งเพิ่มเติมข้อเสนอจากภาคประชาชนจำนวนมากในเวทีรับฟังความคิดเห็นของสภาร่างรัฐธรรมนูญเอง เรียกร้องให้เพิ่มอำนาจหน้าที่คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ อีกสามประการเพื่อยึดโยงกับศาล จากที่ยังไม่สามารถปรากฏเป็นจริงในรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐
พลังของประชาชนผลักดันการก่อเกิดคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ เป็นองค์กรอิสระตั้งแต่รัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ และยังมีผลต่อเนื่องแม้รัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ จะถูกฉีกไป จนมีการบัญญัติไว้ตามมาตรา ๒๕๖ และ ๒๕๗ แห่งรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐
แม้จะมีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงมิให้เป็นองค์กรอิสระ โดยจัดให้เป็น“องค์กรตามรัฐธรรมนูญ” แต่เป็นที่แน่ชัดว่า รัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ ก็ไม่สามารถเปลี่ยนแปรเจตนารมณ์ของประชาชนที่ต้องการให้คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติเป็นองค์กรอิสระไปได้อย่างแน่นอน
ในขั้นตอนสุดท้าย ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ ก็ต้องยอมรับให้มีการเพิ่มอำนาจหน้าที่ของ กสม. ให้ยึดโยงกับศาลตามข้อเสนอ กสม.และภาคประชาชน ในมาตรา ๒๕๗ (๒) (๓) (๔)ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ ดังนี้...
“...(๒) เสนอเรื่องพร้อมด้วยความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญ ในกรณีที่เห็นชอบตามที่ผู้ร้องเรียนว่า บทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกระทบต่อสิทธิมนุษยชนและมีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ ตามพระราชบัญญัติประกอบกับรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ
(๓) เสนอเรื่องพร้อมด้วยความเห็นต่อศาลปกครอง ในกรณีที่เห็นชอบตามที่มีผู้ร้องเรียนว่า กฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใดในทางปกครองกระทบต่อสิทธิมนุษยชนและมีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ หรือกฎหมาย ทั้งนี้ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
(๔) ฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรมแทนผู้เสียหายเมื่อได้รับการร้องขอจากผู้เสียหายและเป็น
กรณีที่เห็นสมควรเพื่อแก้ไขปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชนเป็นส่วนรวม ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ ...”
พลังของประชาชนยังมีส่วนสำคัญในช่วงการร่าง พ.ร.บ.คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยมีกรรมาธิการจาก ส.ส.บางส่วนที่เข้าใจ และหลายพรรคการเมืองเปิดโอกาสให้องค์กรพัฒนาเอกชนและนักวิชาการเข้าไปเป็นกรรมาธิการในสัดส่วนของพรรค [2] ร่างกฎหมายนี้จึงเป็นฉบับแรกหลังรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ ที่มีการประชาพิจารณ์ทั่วประเทศโดยมีงบประมาณรองรับ ซึ่งมีศาสตราจารย์เกียรติคุณ นายแพทย์ประดิษฐ์ เจริญไทยทวี อดีต ส.ส.ร. ๒๕๔๐ เป็นประธานกรรมการประชาพิจารณ์ ร่วมกับภาคประชาสังคม ทำให้ในหลายประเด็นมีความก้าวหน้าดีขึ้นตามเจตนารมณ์รัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ (ต่อมาอาจารย์หมอประดิษฐ์ ฯ เป็นหนึ่งใน กสม.)
ในร่างกฎหมาย กสม.ช่วงแรก มีความพยายามที่จะทำให้ กสม. ถูกควบคุมจากภาครัฐและขาดความเป็นอิสระ โดยเฉพาะอย่างยิ่งให้สำนักงาน กสม.ขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี และ ไม่ให้ กสม.เป็นคณะกรรมการที่ทำงานเต็มเวลา จึงถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างหนักในเวทีประชาพิจารณ์จนต้องมีการปรับเปลี่ยนในที่สุด เช่น แก้ไขให้สำนักงานขึ้นตรงต่อประธาน กสม .แทนขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี และเป็นองค์กรอิสระที่ทำงานเต็มเวลา และที่มีนัยสำคัญอีกประการหนึ่งคือ นอกจากการกำหนดคุณสมบัติของ กสม.ที่เน้นผลการทำงานด้านส่งเสริมคุ้มครองสิทธิมนุษยชนเป็นที่ประจักษ์แล้ว ยังต้องคำนึงถึงสัดส่วนองค์กรพัฒนาเอกชน และการมีส่วนร่วมของหญิงและชาย จึงมีผลให้ กสม.เป็นองค์กรอิสระเดียวในช่วงแรกของรัฐธรรมนูญ ที่มีสัดส่วนหญิงชายอย่างเสมอภาคและใกล้เคียงกัน โดยจากจำนวน ๑๑ คน เป็นชาย ๖ คน หญิง ๕ คน ประกอบด้วยนักต่อสู้ของชุมชนที่ได้รับการยอมรับแม้จะจบเพียงประถมปีที่ ๔ จนถึงศาสตราจารย์ มีความหลากหลาย และเคารพต่อประสบการณ์ผู้อาวุโสที่มีผลงานเป็นที่ประจักษ์ มาจากผู้ทำงานด้านองค์กรผู้หญิง และอดีตข้าราชการระดับสูง มีอายุตั้งแต่ ๓๕ ปีจนถึงกว่า ๗๐ ปี
[1] เครือข่ายผู้หญิงกับรัฐธรรมนูญ ได้สรุปข้อเท็จจริงและบทเรียนการขับเคลื่อนครั้งนี้อย่างละเอียด ในหนังสือ “ผู้หญิงกับรัฐธรรมนูญ บันทึกการเดินทางสู่ความเสมอภาค”, ทิชา ณ นคร และคณะ บรรณาธิการ . สนับสนุนการจัดพิมพ์โดย มูลนิธิเอเชีย,ปี ๒๕๔๕
[2] สำนักวิจัยและนิติธรรม สำนักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ จัดทำแผ่นซีดี เรื่อง “คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ” เมื่อปี ๒๕๔๙ ( วารุณี เจนาคม และ บังอร เชื้อไทย บรรณาธิการ) เพื่อเผยแพร่ต่อห้องสมุดและทั่วไป โดยมีบันทึกรายละเอียดของการอภิปรายทั้งหมดตั้งแต่ช่วงคณะกรรมาธิการยกร่าง การอภิปรายในการแปรญัตติ และในสภาร่างรัฐธรรมนูญวาระที่สอง วาระที่สาม รวมถึงในช่วงการร่างกฎหมาย กสม. พ.ศ.๒๕๔๒ ที่มีรายละเอียดการอภิปรายทั้งหมดของคณะกรรมการธิการวิสามัญพิจารณาร่างฯ ทั้งในช่วงสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา จนถึงการประชุมร่วมทั้งสองสภา และบันทึกการจัดประชาพิจารณ์ร่างกฎหมายนี้ทั่วประเทศ
